网上申请政府信息公开的举证责任分配
作者｜杜谦、宋文胜（马鞍山市花山区人民法院）
原载｜《人民司法（案例）》年第24期
[裁判要旨]
在电子化行政程序模式下，申请人提出的政府信息公开申请是以行政主体建立的网络平台为媒介的，其与行政主体之间并没有现实沟通。且该网络平台为行政主体所掌握和控制，对其运行程序以及申请人提交申请后平台反馈情况和行政主体通过平台接收申请情况，申请人不可能掌握，行政主体应对此负有举证责任。
□案号一审：（）花行初字第号
[案情]
原告：刘博君。
被告：安徽省马鞍山市交通运输局。
原告刘博君诉称，年6月3日，原告通过安徽省马鞍山市政府信息公开网向被告申请信息公开。申请内容为：（1）国道马鞍山过境公路（东环路）的公路等级；（2）位于国道北向南方向马鞍山市境内KM＋M处的平面交叉道口是否经批准，如经批准，批准部门的名称及联系方式；是否有备案，如有备案，备案部门的名称及联系方式。但至原告起诉前，被告未予答复。故请求法院确认被告在收到原告政府信息公开申请后，未在法定期限内予以答复的行政行为违法。
被告马鞍山市交通运输局辩称，原告所述部分内容与客观事实不符。被告在原告起诉之前并未收到原告政府信息公开的申请。被告在收到原告起诉状副本之后，于年4月2日对原告申请的信息公开内容予以回复，已经履行完毕政府信息公开职责。因此，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告诉求。
安徽省马鞍山市花山区人民法院经审理查明，原告刘博君系北京市康达律师事务所律师，因其代理诉讼案件需要，于年1月10日向交通运输部申请公开：（1）国道马鞍山过境公路（东环路）的公路等级。（2）位于国道北向南方向马鞍山市境内KM＋M处的平面交叉道口是否经批准，如经批准，批准部门的名称及联系方式；是否有备案，如有备案，备案部门的名称及联系方式。交通运输部答复其无相关职责，原告申请公开的信息交通运输部不掌握。原告遂于年5月14日向安徽省交通运输厅申请政府信息公开，申请内容与原告向交通运输部申请公开的内容一致。安徽省交通运输厅出具书面答复意见，认为原告申请公开的内容中，涉及项目的实施主体为马鞍山市地方政府，建议其向马鞍山市交通运输局了解。年6月3日，原告在马鞍山市政府信息公开网向被告申请政府信息公开，至原告起诉前，原告尚未收到被告答复。被告马鞍山市交通运输局在收到原告起诉状副本后，对原告的申请予以答复。原告在开庭前确认已经收到该答复，但认为被告在原告起诉后虽然履行了政府信息公开职责，但该行为已经超过法律规定期限，故请求法院确认被告的行政行为违法。
[审判]
安徽省马鞍山市花山区人民法院经审理认为，根据年8月13日起施行的最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第1条第1款第（1）项规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的，申请人以该行政行为侵犯其合法权益为由依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。
本案中，原告起诉被告不履行政府信息公开职责，应对其提出申请的事实举证。原告刘博君于年6月3日在马鞍山市政府信息公开网向被告申请公开：（1）国道马鞍山过境公路（东环路）的公路等级。（2）位于国道北向南方向马鞍山市境内KM＋M处的平面交叉道口是否经批准，如经批准，批准部门的名称及联系方式；是否有备案，如有备案，备案部门的名称及联系方式。被告认为原告虽然在马鞍山市政府信息公开网填写了申请，但不能证明该申请已经提交成功。因为申请人凡在马鞍山市政府信息公开网提交申请成功后，系统会自动回复电子回执单提醒申请人记住查询号等信息，由于原告刘博君提供的网页截图并没有该栏目，因此不能证明原告已经提交成功。但原告认为通过其所提供的申请页面网页截图，对比开庭时原告当庭打开的马鞍山市政府信息公开网申请页面，可以发现马鞍山市政府信息公开网系统在其提交申请后经过了改版，在改版之前，该系统在原告提交申请后并没有自动回复电子回执单提醒申请人记住查询号等信息。
在传统行政程序下，原告起诉被告不作为，对其提出申请的事实可以通过被告出具的受理回执单、邮寄投递单或回执等予以证明。但在电子化行政程序模式下，原告提出申请是以行政主体建立的网络平台为媒介，其与行政主体之间并没有现实的沟通，仅仅是在虚拟化的平台上运行行政程序，且该网络平台为行政主体所掌握和控制，对其运行程序以及申请人提交申请后平台反馈情况和行政主体通过平台接收申请情况，作为申请人的原告不可能掌握，被告应对此负有举证责任。被告虽然举证证明申请人目前通过系统申请成功后，系统会自动回复电子回执单提醒申请人记住查询号等信息，但由于该系统已经不同于原告提交申请时的系统，对于年6月3日原告提交申请时的系统运行情况被告并未举证予以证明，且原告当庭要求被告出具年6月3日被告通过马鞍山市政府信息公开网网上平台所接受的全部申请记录，被告对此未予提供。原告作为一名多年从事法律职业的律师，应当具有网上提交申请所必备的基本知识，而且在向被告提出申请之前，原告曾先后向交通运输部、安徽省交通运输厅提出同样的申请，并均获得了答复。综上，依据行政诉讼法第三十八条第一款：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的”，和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”，可以认定原告于年6月3日成功向被告提交了政府信息公开申请。原告向被告提出政府信息申请后，被告逾期不予答复的行为，已构成行政不作为，但被告在收到原告起诉状副本后，对原告的申请予以答复，原告在开庭前已经收到该答复。鉴于原告坚持请求确认被告不履行法定职责违法，依照行政诉讼法第七十四条第二款第（一）项、第（二）项之规定，判决确认：被告政府信息公开申请不予答复的行政行为违法。一审宣判后，各方当事人在法定期限内均未提起上诉，一审判决已经发生法律效力。
[评析]
十八届四中全会提出，“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”，要求“推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”。年7月28日，国务院办公厅在其官方网站上发布《全国政府网站普查总体情况》报告，报告显示，截至年7月27日，全国政府网站已建成个，电子行政网络已经成形，电子政府已经初具规模。在计算机网络条件下，为便利行政相对人，通过网络方式提出申请符合简化行政程序的发展方向。但电子行政的运行需要借助信息、数字、网络等外围因素之辅助方可完成，一旦在此环节发生争议，各方当事人如何举证呢？
一、网络申请信息公开举证责任分配的法律依据。举证责任制度是整个诉讼制度的核心之一，向来被称之为诉讼的脊梁，作为举证责任之灵魂的举证责任分配更是为司法实务界所高度重视。被告对作出的行政行为负有举证责任，是行政诉讼领域的一项特例。[1]行政诉诉中举证责任主要由被告完成，不过这并不代表原告无须承担任何形式的举证责任。新行政诉讼法第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”可见，法律规定原告亦应承担有限的举证责任。新行政诉讼法第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”不过，在本案中原告是通过电子网络平台向被告提出的政府信息公开申请，分配给原告的举证责任需要达到何种程度呢？通过电子网络途径提出政府信息公开申请，是传统行政程序向电子化行政程序转变的典型表现形式，其蕴含了服务政府、政务公开、便民利民、提高行政效率等原则与理念。此种行政模式下涉及的申请信息公开举证责任分配问题，当属政府信息公开诉讼证据制度的范畴。年8月，最高人民法院颁布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》为正确审理政府信息公开行政案件作出了较为详尽的规定，但对于行政机关不作为的案件，并未规定如何分配举证责任。不过，新行政诉讼法第三十八条以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款第（2）项（“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：……（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”）对此有了较为明确的规定，可以作为此案举证责任分配的法律依据。
二、网络申请信息公开原告提出申请的认定问题。根据合法性证成原则要求，行政诉讼法中对举证责任法定分配的主要范围自然是行政行为合法性要件证据。脱离行政行为合法性要件之外的证据，举证责任的分配则需要根据相关事实主张的内容确定。[2]具体到起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。原告所提供的曾经提出申请的证据，一般不要求特别的形式和要件，只要能够在一定程度上证明原告提出过申请即可。这主要是因为，很多时候原告已经将有关材料提交于行政机关，此时再要求原告提供有关证据则显过于苛刻。传统行政不作为诉讼中，原告提供的此类证据一般包括行政主体出具的受理回执单、邮寄投递单或回执、申请现场的证人以及其他间接证据等。但在电子化行政程序模式下，原告提出申请是以行政主体建立和掌控的网络平台为媒介，申请人与行政主体之间并没有现实的沟通，仅仅是在虚拟化的平台上运行行政程序，且该网络平台为行政主体所掌握和控制，对其运行程序以及申请人提交申请后平台反馈情况以及行政主体通过平台接受申请情况，作为申请人的原告不可能掌握。本案中，原告于年6月3日通过马鞍山市政府信息公开网向被告提出了信息公开申请。被告认为原告虽然在马鞍山市政府信息公开网填写了申请，但不能证明该申请已经提交成功。由于该网络归被告方掌握和控制，被告在庭审中并不能证明原告年6月3日提出申请时该网络系统会自动回复电子回执单提醒申请人记住查询号等信息。
三、网络申请信息公开受理登记制度不完备的举证责任。传统行政模式下，因被告不予出具受理回执单等直接证据导致原告无法直接证明曾提出申请事实的情形下，其可就被告的受理登记制度不完备予以合理说明来证明提出了申请。这是因为，由于原告已经将有关材料提交给了行政机关，且其在行政程序中往往缺乏足够的主动性与话语权，若以较高标准让其提供正当理由可能会因此侵犯其合法权益。但是在电子化行政程序模式下，原告提出申请是以互联网为媒介，其与行政主体之间并无现实的沟通，仅仅是在虚拟化的平台中运行行政程序，因而对于行政主体通过电子网络受理申请后如何登记无从知悉，而且目前并无针对行政机关行政登记的强制性规定。在司法实践中，有些法院以被告不能提供受理登记记录为由推定原告曾提出过申请。[3]本案中，被告虽然举证证明申请人通过系统申请成功后，系统会自动回复电子回执单提醒申请人记住查询号等信息，但由于该系统已经不同于原告提交申请时的系统，对于年6月3日原告提交申请时的系统运行情况被告并未举证予以证明，且原告当庭要求被告出具年6月3日被告通过马鞍山市政府信息公开网网上平台所接受的全部申请记录，但被告对此却未能予以提供，据此可以判断被告对于行政相对人通过网络系统提交政府信息公开申请的登记是不完备的。其情形符合新行政诉讼法第三十八条第一款第（二）项所规定的正当理由以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款第（2）项之规定。事实上，即使被告对于原告的申请以电子文本为载体进行了登记，其仍可以对该登记内容进行增加、删除或修改而不留下痕迹，且被告受理登记记录文本完全由被告自身掌控，自然不在原告可以自由获取的范围内，因而原告在获取该证据时是有困难的。由此，当下完善政府网络系统，增加电子申请回执功能，无论对于行政机关自身还是作为申请人的行政相对人，都有着积极的意义。
[1]江必新、邵长茂：《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社年版，第页。
[2]沈志先主编：《行政证据规则应用》，法律出版社年版，第32页。
[3]蔡小雪：《行政诉讼证据规则及运用》，人民法院出版社年版，第27页。
预览时标签不可点收录于话题#个上一篇下一篇转载请注明：http://www.xinlezx.com/xlsjd/10448.html
